单志广

今年以来，腾讯陆续与上海、天津、重庆、四川等十余个地方政府签署了“互联网+”战略协议，加速布局智慧城市，抢占城市入口。与此同时，阿里也在旗下支付宝、微博及淘宝三个平台上开通了“城市服务”功能，并启动“互联网+城市服务”战略，联合为各地政府提供智慧城市一站式解决方案。6月15日，《四川省2015年“互联网+”重点工作方案》出炉，提出将初步实现全省新建政务系统基础设施共建共享，加快建设成都、绵阳、内江3个国家信息惠民试点城市建设，并将在全省开展10个智慧社区试点。

互联网不仅赋予了智慧城市新的理念和服务提供方式，也让这个并不陌生的概念再度成为当前的热词。以2012年“国家智慧城市试点工作”启动为标志，我国进入智慧城市规划和建设高潮期，无论政府还是市场都表现出极大热情。智慧城市的内涵是什么？它将为我们的工作和生活带来怎样的变化？如何更加智慧地建设好智慧城市？本期《新知与新论》，希望能带给大家新的思考。

新知辞典

智慧城市概念

源起和发展沿革

智慧城市为人所熟知主要是IBM公司在2008年国际金融危机背景下为振兴经济而提出的“智慧地球”概念，2009年其又提出了建设“智慧城市”以实现城市的繁荣、经济增长与可持续发展。

但这并不是“智慧城市”的真正起点，在此之前，美国学者鲍里尔（Bollier）在1998年出版的《怎样通过智慧的增长阻止城市的无序发展》一书中，提出智慧的城市规划思想，倡导以整体思维重新审视城市发展，从规划到建设以及长期治理，都要采用包含利用新技术治理、引导城市系统发展等在内的新理念，并得到了美国波特兰市的实践支持和联邦政府的关注。

由此看，在智慧城市建设理念中，其内核已经蕴含着运用先进的科学技术对城市的路网、资源以及建筑、医疗等公共服务进行整合的思想，突显出智慧城市建设作为一个复杂且庞大系统的巨大的社会价值，因其有能力解决当时的城市发展无序、资源紧张等治理难题，受到了各国政府的关注和推崇。

在智慧城市的概念没有提出以前，城市信息化与治理信息化已经开始起步，从最早的“三金工程”，到电子政务平台建设、数字化城市，都反映了我国政府对于城市信息化建设的重视。各城区或以老城改造，或以新城规划的方式，进行光纤铺设、扩充带宽、提高网络覆盖率等信息化基础建设来提高城市的信息连接效率和信息处理能力。

2014年8月29日，经国务院同意，发改委、工信部、科技部、公安部、财政部、国土部、住建部、交通部八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，针对国内智慧城市建设进程中出现的缺乏顶层设计和统筹规划、体制机制创新滞后、网络安全隐患和风险突出等问题，提出智慧城市如何更加“健康”发展的意见。该意见在四项基本原则中首要强调的就是“以人为本，务实推进”，认为智慧城市建设要突出为民、便民、惠民，推动创新城市管理和公共服务方式，向城市居民提供广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务，避免重建设、轻实效，使公众分享智慧城市建设成果。

我国建设智慧城市，根本上是要服务于以人的城镇化为核心的新型城镇化进程，服务于促进解决“三个一亿人”的综合承载问题，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。中国特色智慧城市建设应以人的服务智能化为核心，通过物联网、云计算、大数据、移动互联网、空间地理信息集成等新一代信息技术来为我们的城市居民提供广覆盖、多层次、差异化和高质量的公共服务。

智慧城市的本质就是按照城市发展的实际需求来实现城市范围内相关部门、行业、群体、系统之间的数据融合、信息共享、业务融合和智能服务，是我国国民经济和社会发展信息化进入深水区后的历史发展必然过程。

在新一轮智慧城市的建设中，我们要将已经出现的苗头性问题及早解决，避免重复建设一堆新的“智慧烟囱”和“智慧孤岛”，更加理性、务实、可持续地向前推进。

智慧城市:

“互联网+城市”的主要形态

智慧城市建设是运用物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务的智慧化，是新一代信息技术创新应用与城市转型发展深度融合的产物。就具体内涵而言，智慧城市是以推进实体基础设施和信息基础设施相融合、构建城市智能基础设施为基础；以物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术在城市经济社会发展各领域的充分运用、深度融合为主线；以最大限度地开发、整合、共享和利用各类城市信息资源为核心；以为居民、企业和社会提供及时、互动、高效、智能的信息服务为手段；以促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化为宗旨。

建设智慧城市，构建城市统一的地理空间框架和时空信息平台，有利于优化城市空间结构和管理格局，统筹推进城市规划、国土利用、城市管网、园林绿化、环境保护等的数字化和精准化，在能源、交通、环境、通信、防灾、给排水和公共安全等方面有效提升城市运行管理的智能化和精细化水平；以此为基础，可以增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，实现城市生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀，提高城市可持续发展能力。

当前，我国城市的产业发展模式正在从以加工制造业为主体向以现代服务产业、新兴产业、智能产业为主体转型。建设智慧城市，将加速物联网、移动互联网等新一代信息技术在城市经济发展各领域的深度应用，大幅促进城市信息资源的网络化共享、集约化整合、协作化开发和高效化利用。这无疑有利于优化社会生产组织协作模式和区域生产力布局，促进城市生产组织方式集约和创新，打造新的产业增长点，增强城市经济活力和竞争力，促进城市经济提质增效和优化升级。目前，智慧城市已成为大数据发展的主要载体，成为“互联网+城市”的主要形态。

难点突破：

打破利益旧格局实现信息真共享

其实从信息化发展的角度来讲，智慧城市建设属于新瓶装旧酒，当前智慧城市建设的核心问题就是要解决过去信息化还没有解决好的老大难、硬骨头问题，这些老大难、硬骨头是什么呢？主要包括：为了解决经济社会难题所急需交换、融合、共享的各类信息，在社会中是依据类别、行业、部门、地域被孤立和隔离的；同一个时空对象所属的各类信息之间天然的关联性和耦合性是被割裂和遗忘的；政府数据开放和信息共享程度受限，信息资源开发利用水平不高；信息服务的便捷化、高效化、产业化、智能化水平不高。智慧城市的本质就是按照城市发展的实际需求来实现城市范围内相关部门、行业、群体、系统之间的数据融合、信息共享、业务融合和智能服务，智慧城市核心是要解决信息化和城镇化融合发展中的硬骨头问题，传统信息化能够解决的问题都不是智慧城市建设的核心关键。

中国的智慧城市建设不是另起炉灶，我们要充分利用和整合现有各级各类城市信息资源来推进互联互通。智慧城市建设的成败，不是看是否大量开工建设了一批新的信息化基础设施和应用系统，而是看如何有效推进城市范围内数据的融合，通过数据融合来真正地实现信息与智慧决策的融合，从根本上促进政府部门的协同共享，行业的互动协调，城市的精细化管理和人与自然的和谐相处。

智慧城市是一个高度复杂的巨系统，它不是一个简单的部门或行业信息化系统建设，传统的信息化规划方法，可能对于智慧城市这种复杂系统的规划设计是不奏效的。2014年，国务院八部委联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，第一次系统地协调跨部门的力量，共同推动我国智慧城市的建设与发展。当前，国内很多城市搞智慧城市建设，无论从管理还是技术上是缺乏总体布局的。一个地区建设智慧城市，必须在对接国家顶层设计的基础之上做好城市的顶层设计，并以此来衔接和平衡各个部门、地区以及不同群体之间的利益。这个顶层设计从技术层面上来讲，实际上是做握手和衔接的工作，而不是做具体的项目实施。

也就是说，智慧城市建设实际上是“一把手”工程，如果没有强有力的领导推动，利益旧格局和信息壁垒都根本无法打破。如果只是让信息化部门来推动，智慧城市要实现信息真正共享是不太现实的。

热潮背后：

警惕“四风” 应更加理性务实

现在有种声音认为，国家层面已经出台了智慧城市建设的指导意见，是否意味着中国智慧城市建设就要进入一个新的发展高潮？其实不然。IDC相关预测表明，2014年全球大约有15%的城市有机会步入智慧城市的成熟期，据不完全统计，当前中国有超过50%的城市在搞智慧城市，各部门已经推动的智慧城市以及宽带中国、信息消费、信息惠民等相关试点城市就已经有529个之多，过热特征是非常明显的。当前中国智慧城市的建设仍处于起步和探索期，总体上并不具备大规模整体开展智慧城市的综合条件，只能在具备基础条件的城市先试点。反过来讲，对于没有条件或条件不充分的地方，智慧城市是应该慎行和缓行的。

当前，国内智慧城市建设热潮的背后，也存在一些不健康的苗头，具体表现在四个方面。

首先是跟风，很多地方重视概念口号，轻视行动配套。智慧城市到底是什么样的一个理念，可能很多地方的领导包括业界还是盲人摸象，只是从不同角度看到不同侧面。有的城市不是从自己城市的实际需求出发，而是看到别的地方都在搞，所以自己也想去做，盲目跟风，缺乏对真实需求的判断，缺乏对实现路径的把握。

第二是虚风，很多地方都比较重视建设投入，但是比较轻视实效。一些地方智慧城市建设的方案规划，往往是技术驱动，项目导向，而不是问题驱动、需求导向。大家特别擅长的是传统思维，“搞多少个平台，多少个系统，信息化通达率、覆盖率达到多少”，但是对能给老百姓带来哪些具体实惠和改变，“排队时间减少多少，办事流程缩短几天”，这些方面的考虑还比较欠缺。

第三是歪风，比较重视设备技术，但是比较轻视机制建设。智慧城市是一个城市的软实力的综合体现，如果只是贪大求洋，搞一大堆非常先进的软硬件设备，但是不重视标准、政策、法制环境、制度规划和可持续的发展机制，没有这些软实力的保障，可能前期的硬件投入也是没办法充分发挥作用。

第四是阴风，重视建设发展，轻视安全保障。有些地方在工程规划和实施过程中过度依赖国外厂商提供的规划设计和解决方案，甚至打算直接依托国外厂商建设城市重要领域的信息系统，构建智慧城市的核心平台，缺乏自主可控、安全可信方面的规划设计和管理制度，这将导致交通、能源、金融、社会管理等重要信息和系统为外所控，带来严重的信息安全隐患，甚至危害国家的信息主权。

智慧城市是由新一代信息技术所引发出来的，但是在建设中要避免泛技术化、唯技术论，遵循既要先进又要适用的原则，更加理性务实地去推进。过去20年信息化高速发展带给我们很多经验教训，在新一轮智慧城市的建设中，我们要将已经出现的苗头性问题及早解决，避免穿新鞋、走老路，避免重复建设一堆新的“智慧烟囱”和“智慧孤岛”，更加智慧地进行规划、设计、建设和运营有中国特色的智慧城市。

（作者系国家信息中心信息化研究部副主任、中国智慧城市发展研究中心秘书长）

智慧城市建设

激发政府管理创新

齐丽斯

在全球范围内掀起的智慧城市建设浪潮中，智慧城市发展的着眼点已由原来狭义地利用信息技术管理城市转变为广义地倡导建立系统协同生态智慧城市体系上来。在此过程中，智慧城市作为整体系统在获得自身发展空间的同时，也为政府管理思维和管理模式带来新的挑战，激发政府管理不断创新。

社会需求为政务管理开出新课题单

智慧城市在发展过程中大都把公共服务功能摆在重要位置，要想提供更为优质的服务平台，就需要把信息科技融入到居民的日常生产生活中，利用现代信息技术对城市的公共服务设施加以整合，满足人们生产生活的多样化需求。据2012年《社会蓝皮书》测算，到2025年，中国将出现221座百万人口以上的城市，包括23座500万以上人口的城市，面对这样庞大的城市规模，聚集人口对涉及衣、食、住、行等需求的社会公共服务，将在数量上和复杂程度上提出更高要求。

在传统治理过程当中，这种需求往往会以人工办事的方法解决，而信息化社会管理平台的建立，可以提供更为高效优质的服务平台，提升行政服务效率，节约办事成本。如在全国多个城市推行的“一站式”“一网式”“一卡式”政府公共服务中，都包含着把个人信息与个人所需各项服务联合到一起的内容。这种基于民众真正需求的服务平台，不仅是智慧城市建设影响政府管理创新的生动案例，也正为政府管理创新开出了更多需要解决的课题单。

条块分割向系统资源整合模式转变

在传统行政管理中，各种行政事务分门别类，大小机构层叠交叉，容易形成政出多门、权责不清的情况，条块分割现象严重。一方面，这种财权、事权的纵向体制固定化，使得直接面对公众事务的基层管理部门谨遵一些可能已经不符合时代发展的条令，无法灵活应变，听得见“炮声”却做不了决策。另一方面，即便在横向的政府部门设置上，也有很多机构职能重复设置，一个问题，多头监管，无形中浪费了很多公共行政资源，也使得政府工作效率迟迟不能提高，引来民众诟病。

智慧城市建设目标追求的是协同发展、资源共享、深度互联，必定冲击这种设置障碍条块分管的思维方式。在相当长的历史时期里，科层管理体制承担着提高政府组织效率，保障政策执行能力以及有效评估政府绩效的责任。但在智慧城市的发展过程中，层级式权力管制思维模式带来的行政效能损耗已引起各级决策层的高度重视，并开始在实践中摸索最有效的解决方案。基于电子政务开展的各项服务平台正在促使政府扁平化，减少行政节点，消减中间管理层的决策延时，原有的层级权力体系正逐渐被打破。

最新的例证之一就是全国多个城市开始试行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度改革。这项打破条块思维的改革给群众带来了很大的便利，得到了群众高度赞赏，也节省了政府工作人员的工作时间和行政资源，这种“多证合一”整合管理资源的新模式也正在全国范围逐步推广。随着智慧城市建设的深入开展，在这种新管理思维的启发下，必定会有更多的行政资源整合措施推出，使人们享受智慧城市的果实。

政府主导向多元协同治理模式转变

在国内外的智慧城市建设中，无论是颇具高科技实力的欧美国家，还是新兴发展中的国家都认识到协作治理的重要性。如欧盟的“信息社会”计划，日本的“I-Japan（智慧日本）战略2015”计划、新加坡“智慧国家2015”计划等，这些依托现代信息技术的智慧城市本身就是一个协同发展的复杂巨系统，既需要移动互联网、云计算等各项科技的协同，又需要政府、企业、NGO社会组织以及市民等诸多建设主体的协同，这与传统政府管理凭借单一主体就可以进行社会改革有着根本的区别。

特别是在公民参与治理方面，以往的治理模式中，公民参与治理的方式往往集中在投票、选举上，至于具体的公共政策制定与管理则没什么发言权，或没有渠道参与，公民的参与并不是十分积极。但智慧城市为公民参与治理提供了很好的平台，公民有了能够参与城市治理的技术支持，如美国的得克萨斯州的“玛诺尔实验室”，就是可以供居民提出有关于城市治理议案的网络平台，居民可以自己投标解决和投票评论赚取积分，积分达到一百万的人有可能成为市长。这就把城市管理中原来政府主导的相对封闭的模式转变为协同治理的开放式模式，极大地引发了社会参与热情。对于政府治理创新来说，智慧城市系统发展可以提高社会多元主体协作的紧密程度和有序程度，有效地促使社会各个主体充分发挥其主观能动性，产生协同效应，释放社会活力。

预估困难并更加“智慧”地排除干扰

近年来的理论探讨、技术创新和各地试点实践，使我国智慧城市的基础设施和联合应用开发发生了巨大改变，智慧城市在发展自身系统的同时，已经使传统的政府管理思维、管理结构、管理方法有了新内涵，这势必要求政府创新管理模式与之相适应，但这种创新并不见得会一帆风顺，有几方面需要特别注意。

从规划层面看，国内外智慧城市的建设样本表明，智慧城市不是一个孤立系统，它的规划制定与一个城市的人口、经济、文化、历史发展脉络都有着密不可分的联系，所以也需要根据当地的实际发展情况，进行智慧规划。从建设层面来看，我国信息网络建设在全国范围内发展仍然很不均衡，一些经济落后地区还停留在网路基础建设阶段，还需要加大建设力度。信息使用方面，我国移动互联网的用户已达到8.71亿人，且绝大多数都是在18岁至40岁之间，60岁以上的移动网络用户微乎其微，信息人口结构的巨大差异导致服务需求导向大不相同，如何全方位培养居民的信息素养，如何在应用开发中照顾到因数字鸿沟而被信息边缘化的人群，是智慧城市发展中必须解决的问题。从制度保障层面来说，智慧城市的最终目的是要将信息技术应用到社会发展中，实现企业生产、民众生活的可持续进步，在此过程中必将遭遇很多现行的法律法规瓶颈，这就需要建立刷新与之相适应的法律保障体制，才能集中精力排除干扰，推动目标早日实现。

（作者系清华大学公共管理学院国情研究院博士后、助理研究员）

理论长短说

“数据活化”

是“智慧”的基础

熊 璋

现代城市的数据量非常大，但是它们分散在不同行业、不同行政管理部门、不同单位，关于同一件事、同一时刻、同一地理位置的数据都被人为地分割了。这就是为什么我们应该把数据活的生命找回来。所谓的“数据活化”，即重新赋予数据生命，活化的数据才真正是“智慧”的基础。

如果将城市虚拟为一个“人”，那么采集城市感知数据的过程，就像为城市做全面的体检，将城市中的人口、交通、规划、能源、经济、环境等诸多信息详细地展示出来，为保障城市的健康发展以及“城市病”的及时、准确诊断提供了丰富的素材。在综合应用城市多源数据的基础上，机器学习、数据挖掘、大数据分析等计算机信息技术，可以在城市领域知识的指导下，深入挖掘并理解城市各种“不健康”问题的成因与机理，从而提出科学合理的调整方案。大数据与计算机技术同城市科学领域的专业知识相结合，是智慧城市走向科学的基础。

（作者系北京航空航天大学教授、中国智慧城市产业技术创新战略联盟副理事长）